解读中国版存款保险制度

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解读中国版存款保险制度：差别费率+强监管色彩
11月30日，国务院法制办正式发布《存款保险条例（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），这一酝酿21年的、事关中国金融稳定和市场化改革的制度终于靴子落地。根据《条例》，存款保险实行限额偿付，一旦银行破产，存款人将根据自己的存款金额，获得最高限额为人民币50万元的偿付。这标志着之前由国家对存款人存款进行全额隐形担保的时代即将结束，存款人的选择将考验银行的信誉和经营能力，中国金融的市场化改革往前迈了一大步，同时也打开了金融改革的突破口。

其实，早在1993年，国务院就提出建立存款保险制度，并在其后进行理论研究和制度设计，在2007年全国金融工作会议上明确提出要建立存款保险制度，当时由央行和其他部门代拟的《存款保险条例》也已经提交国务院审议。但是随着2007年底美国次贷危机和全球金融危机的爆发，政府为了稳定起见，将这一条例搁置，直到十八届三中全会重新提出建立存款保险制度，这一事关中国金融改革的重要基础制度才重新启动。

从今日发布的意见稿来看，中国版的存款保险制度参照了很多发达国家的存款保险制度，特别是借鉴了美国的一些经验。美国早在1933年就已经建立存款保险制度，而在本轮金融危机爆发的过程中，这一制度在维护金融稳定和存款人利益方面发挥了很大的作用。其中包括强制投保、差别费率、最高限额赔付和具有监管职能的存款保险制度等。

首先，在投保方式上，国际通行的做法有自愿投保和强制投保两种，中国台湾在上世纪90年代存款保险制度实行之初采取的是自愿投保，后改为全面投保，即强制投保，中国版存款保险制度将采取强制投保的方式。《意见稿》第二条明确表示，“在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构（以下统称投保机构），应当依照本条例的规定投保存款保险。”，这基本要求现有大小银行类金融机构必须按照规定向存实行款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金。

其次，在这一制度在中国监管部门开始酝酿之初就存在一些分歧，主要集中在要不要实行差别费率？存款保险机构要不要有一定的监管职能？从《意见稿》上看，上述分歧得以落实，即第九条规定的“存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。

各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。”

国务院考虑实行差别费率的主要原因是为了防止金融机构的道德风险，因为如果不管经营好坏，所有银行的存款人都能得到同样的补偿，就会使得部分银行放松自己风险管理情况，出现“搭顺风车”的情况。

即银行交纳费用的多少，不仅仅按照存款保险基金管理机构的统一规定，还要根据自身的经营和风险情况来交纳。但是《意见稿》里面并没有对基准费率和差别费率进行明确的说明，最终答案还要等条例正式发布以后才能揭晓。

以美国1991年出台的《联邦存款保险公司修正法案》，按照银行风险等级确定存款保险费率要求，即采用两套相关标准对银行的风险状况进行分类，第一个是按照资本充足水平划分为5个等级：资本相当充足、资本充足、资本不充足、资本相当不充足、资本严重不充足；第二类是监管评级，即按照银行的评级氛围A、B、C三个等级。通过以上两个标准的综合，金融机构存款保险费用的高低与反映其风险状况的资本充足率和监管评级挂钩，资本充足率和监管评级越高，所缴纳的存款保险费用就越低。反之，金融机构需要缴纳的存款保险费用就越高。

在通过对金融机构的评级制定缴费水平的过程中，美国联邦存款保险公司（FDIC）也对这些金融机构发挥了监管的作用，如果一家银行出现资本相当不充足时，FDIC可以强制该机构进行强制性的兼并充足，以满足其资本结构；在其资本严重不足时，对其进行强制性的破产清算。

在《意见稿》中对存款保险基金管理机构的职责进行了明确，其中包括“制定和调整存款保险费率标准，报国务院批准；确定各投保机构的适用费率；依照本条例的规定采取早期纠正措施和风险处置措施”等。

同时第十五条规定“存款保险基金管理机构发现投保机构存在资本不足等影响存款安全以及存款保险基金安全的情形的，可以对其提出风险警示。”

第十六条规定“投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降，严重危及存款安全以及存款保险基金安全的，投保机构应当按照存款保险基金管理机构、中国人民银行、银行业监督管理机构的要求及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施。

投保机构有前款规定情形，且在存款保险基金管理机构规定的期限内未改进的，存款保险基金管理机构可以提高其适用费率。”

第十七条规定：“存款保险基金管理机构发现投保机构有《中华人民共和国银行业监督管理法》第三十八条、第三十九条规定情形的，可以建议银行业监督管理机构依法采取相应措施。”

这些条文赋予了存款保险基金管理机构明确的监管职能，虽然目前条例尚处于征求意见阶段，但其强大的监管色彩已经体现。

在对存款人的赔付额度方面，《意见稿》进行了明确规定，即存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。中国人民银行会同国务院有关部门可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额，报国务院批准后公布执行。

同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额在最高偿付限额以内的，实行全额偿付；超出最高偿付限额的部分，依法从投保机构清算财产中受偿。

国务院在制定赔付额度的标准时主要有两大考虑，一方面要维护金融稳定，另一方面要防止道德风险，如果选择的赔付额度太低，很多存款大户就会流失，如果赔付额度定的太高，储户就不愿对银行做出选择，达不到存款保险制度设计的目的，蕴藏着道德风险。

根据央行对于《意见稿》的说明，根据2013年底的存款情况测算，50万的最高赔付额度可以覆盖99.63%的存款人的全部存款。这意味着，绝大多数存款人的存款能够得到全额保障，不会受到损失。而且，这个限额并不是固定不变的，人民银行会同国务院有关部门可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额，报国务院批准后公布执行（第五条第一款）。

虽然存款保险制度在赔付额度上照顾了99.63%储户的利益，但是另外不到0.5%的储户的能量往往很大，其利益如果受损，可能会对政策表达不满。

改革开放30多年以来，中国金融改革充满波折，每一次前进都阻力重重，历经20年酝酿的存款保险制度之所以引起广泛的关注，不仅仅关系到中国金融系统稳定，同时也为下一步的金融改革找到了突破口，存款保险制度出台后，利率市场化、民营银行等金融改革难题都会获得巨大的政策支持，并随着存款保险制度的实施迎刃而解。(李磊/文)